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生活饮用水卫生标准执行中的若干问题探讨
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 申屠杭(浙江省卫生监督所,杭州310009)

我国卫生部和国家标准化管理委员会于20061229日发布<生活饮用水卫生标准》(GB57492006)和《生活饮用水标准检验方法》(GB57502006)(以下分别简称《标准与方法》),新国家标准与方法已于200771日实施,结合自己参加新标准制定的体会,对实施中可能遇到的问题谈谈自己的看法,供大家参考。

1法律依据的局限性

《传染病防治法》、国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定(2004629日中华人民共和国国务院令第412号发布,自200471日起施行)、《生活饮用水卫生监督管理办法》(以下简称<办法》)是执行新标准的法律依据,但《传染病防治法》的立法目的没有考虑化学性、物理性和放射性水污染,因此存在较大的局限性。<传染病防治法》第73条第l款规定:“违反本法规定,有下列情形之一。导致或者可能导致传染病传播、流行的,由县级以上人民政府卫生行政部门责令限期改正,没收违法所得,可以并处5万元以下的罚款;已取得许可证的,原发证部门可以依法暂扣或者吊销许可证;构成犯罪的,依法追究刑事责任:()饮用水供水单位供应的饮用水不符合国家卫生标准和卫生规范的。”因为卫生部没有对“导致或者可能导致传染病传播、流行的”做出行政解释,因此此条款如何适用存在争议。

国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定只明确对供水单位实施卫生许可,没有涉及执行标准的法律责任。

《办法》规定:“供水单位供应的饮用水不符合国家规定的生活饮用水卫生标准的,由县级以上地方人民政府卫生行政部门责令限期改进,并可处以20元以上5 000元以下的罚款。”因此,<办法》规定的供水单位违反标准需要承担的法律责任过轻。

2强制性的理解

按照我国的法律法规,强制性标准范围主要是保障人体健康、人身财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准。对不符合强制性标准的产品禁止生产、销售和进口。根据《标准化法》的规定,企业和有关部门对涉及其经营、生产、服务、管理有关的强制性标准部必须严格执行,任何单位和个人不得擅自更改或降低标准。对违反强制性标准而造成不良后果以至重大事故者由法律、行政法规规定的行政主管部门依法根据情节轻重给予行政处罚,直至由司法机关追究刑事责任。强制性标准是国家技术法规的重要组成,为使我国强制性标准与WTOTBT(世界贸易组织/贸易技术壁垒协议)的规定衔接,其范围严格限制在国家安全、防止欺诈行为、保护人身健康与安全、保护动物植物的生命和健康以及保护环境五个方面。

生活饮用水卫生标准是强制性国家标准,但没有行政法律法规规定配套的卫生标准缺少强制力,一般不承担行政责任。按照《传染病防治法》和<生活饮用水卫生监督管理办法》,<生活饮用水卫生标准》(GB57492006)适用于集中式供水单位,二次供水单位,分质供水单位和涉及饮用水卫生安全产品。而<生活饮用水卫生标准》(GB57492006)除集中式供水外还适用于分散式供水。考虑到分散式供水不需要卫生许可,因此目前对分散式供水是非强制性的,不应承担行政责任,但应承担民事责任和刑事责任。从各国饮水立法情况看,分散式公共供水应纳入行政执法的范围。

3水源选择和水源卫生防护

新标准删除原标准中水源选择和水源卫生防护两部分并不意睬着对水源选择不作要求,而是在标准中要求分别按照GB3838GBl4848执行,集中式供水单位的卫生要求按<生活饮用水集中式供水单位卫生规范》执行。

4执行的范围

标准规定“本标准适用于城乡各类集中式供水的生活饮用水.也适用于分散式供水的生活饮用水”。根据《办法》集中式供水定义为:由水源集中取水,经统一净化处理和消毒后.由输水管网送至厢户的供承方式(包括公共供水和单位自建设旎供水)。但是卫生部没有对公共供水的供应人口和供水规模做出规定,因此建议可参考国外的规定结合我国的实际做出行政解释。建议日供水量20立方米以上或者供水人口40人以上的公共供水单位均应执行新标准。

从我国目前饮用水法律法规立法目的、框架体系来看,新标准的执行范围实质是:各种公共供水;饮水和生活用水;生活饮用水冷水与热水。执行范围除公共供水单位外,一般还应包括学校饮水与用水;食堂的用水;食品产生单位用水;生产单位提供的饮水与用水等。

5名词定义

新标准中的许多名词定义与法律法规并不一致,目前情况下应以法律法规为依据,新标准中合理的部分应尽快吸收采纳为法律法规的内容。

如新标准中集中式供水定义为:自水源集中取水,通过输配水管网送到用户或者公共取水点的集中式供水方式。为用户提供日常饮用水的供水站和为公共场所、居民社区提供的分质供水也属于集中式供水。‘办法》的集中式供水定义为:由水源集中取水,经统一净化处理和消毒后,由输水管网送至用户的供水方式(包括公共供水和单位自建设施供水)。新标准中首次出现的公共取水点、供水站和分质供水的概念如何在今后立法中体现(包括法律解释)(办法》中对集中式供水净化处理和消毒的合理规定如何在规范性文件中继续保留等都值得进一步探讨。

新标准中二次供水定义为:集中式供水在入户之前经再度储存、加压和消毒或深度处理.通过管道或容器输送给用户的供水方式。<办法》的二次供水定义为:将来自集中式供水的管道水另行加压、贮存,再送至水站或用户的供水设施;包括客运船舶、火车客车等交通运输工具上的供水(有独自制水设施者除外)。新标准中包括了消毒或深度处理,在执行中,特别是行政处罚时应注意其不同。

6 如何确定非常规指标

常规指标能是指反映水质基本状况的检验指标。非常规指标是指根据地区、时间或特殊情况需要的检验指标。新标准常规指标从200771日起实行。标准规定水质非常规指标及限值所规定指标的实施项目和日期由各省级人民政府根据实际情况确定,并报国家标准化管理委员会、建设部和卫生部备案。从2008年起,3个部门将对各省非常规指标实施情况进行通报,全部指标最迟于201271日实施。

确定非常规指标应有充分的科学依据:首先应积累比较丰富的水源水、出厂水和管网末梢水监测资料,一般应监测23年或者有23年的监测数据(日监测、月监测.其中有每年23次全分析),并确定非常规指标的超标频率和分析原因;其次应因肘、因地的选择菲常规指标,不宜全国、全省“一刀切”,如果水源和工艺条件等做出了改进,可对非常规指标进行调整;第三,选择非常规指标不应局限于卫生部门的监测数据,环境保护、水利和建设等部门的数据应拿来统一分析;最后选择非常规指标应考虑对公众的健康危险度,危险度大的指标应尽快纳入监测指标,同时应明确非常规指标纳人监测指标后就是常规指标。

7关键是水源

目前集中式供水单位的管理存在重生产(制水),轻两头(水源与管网)的情况。根据2006<中国环境状况公报》,珠江、长江水质良好,松花江、黄河、淮河为中度污染,辽河、海河为重度污染;重点城市集中式饮用水源地总体水质良好;南海、黄海近岸海域水质良好,渤海、东海近岸海域分别为轻度和中度污染,远海海域水质良好。但是,2006年,全国地表水总体水质厦中度污染。在国家环境监测网实际监测的745个地表水监测断面中(其中,河流断面593个,湖库点位152)I~Ⅲ类,Ⅳ、V类,劣V类水质的断面比例分别为40%、32%和

2814 J。因此为执行新标准必须加强饮用水水源的保护,应加强与环境保护部门的合作。发现水源不合格时,应及时通气,尽快查找原因和探讨解决的办法。

8重点是水处理工艺

执行颏标准应根据不同水源水质,采取不同的处理工艺。原则上对I、Ⅱ类水源采取常规处理工艺:对Ⅲ、Ⅳ类水源在常规水处理工艺基础上必要时增加深度处理;对V类水则在常规处理、深度处理之前增加预处理。执行新标准可以采取的措施是:应完善工艺;增加水处瑾剂的品种和改进加药方式:提高沉淀效果;强化过滤和合理加氯。

9必须考虑应急供水

根据新标准“当发生影响水质的突发性公共事件时,经市级以上人民政府批准,感官性状和一般化学指标可适当放宽。”应急供水的关键是水源,集中式饮用水水源特别是城市集中式饮用水水源要因地制宜地考虑备用水源,以应对自然灾害、污染、战争等突发事件时启用。备用水源形式可以是多样化的,关键是田地制宜,如采用城镇区域供水、城市周边水库蓄水、利用地下水等,而备用水源必须平时维护,才能在应急时发挥实效。

10执行的内容、程序与方法

新标准内容执行的总原则应该是:水源要求以环境保护法律法规标准要求为主;城市供水单位自我管理以建设法律法规标准要求为主;农村供水单位自我管理以水利法律法规标准要求为主;卫生监督管理接卫生法律法规标准执行。卫生、建设、水利、环境保护等行政机关按法律法规的规定有分工,也有合作,按有关的行政程序执行。新标准必须与薪方法配套,其检验结果才具有法律效力。

11英文的法律效力

标准中的许多中英文并不完全一致。如“drinking water” 应为饮水而不是饮用水。如果发生争议应以中文为准。

责任编辑: 安恒环境科技
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